Come acquistare servizi informatici di qualità? Come misurare la qualità dei servizi offerti? Dalla ricerca di una risposta a queste due domande nasce il gruppo di lavoro per la realizzazione delle ‘Linee Guida sulla qualità dei beni e dei servizi Ict per la definizione e il governo dei contratti della Pubblica Amministrazione’, costituito dal Cnipa nel dicembre 2003. “L’intento – ricorda Marco Gentili, dirigente Cnipa e coordinatore del gruppo di lavoro – era quello di cercare di contrastare alcune perverse dinamiche di mercato che oggi portano a non rappresentare contrattualmente la qualità dei servizi che si acquistano, ma a centrare la trattativa esclusivamente sul fattore prezzo. Questo induce, in sede di partecipazione alla gara, abbattimenti di prezzo selvaggi, che possono inizialmente apparire vantaggiosi per l’amministrazione, ma che poi hanno inevitabilmente ripercussioni negative sulla qualità del servizio fornito”.
Il gruppo di lavoro è composto, oltre che dal Cnipa, da alcune amministrazioni centrali (Inps, Giustizia, Miur), da Consip e Sogei (le due società di informatica a capitale interamente pubblico), dalle associazioni di categoria dei fornitori Ict (Anasin, Assinform e Federcomin) e da un vasto gruppo, circa 60 persone, di dipendenti delle aziende Ict più rappresentative nel panorama italiano. Si è quindi scelto un approccio misto, che tendesse, come osserva Gentili: “A superare i due lati della relazione contrattuale, amministrazione e fornitore Ict, per arrivare a un risultato concertato che sia realmente utile. Si tratta di un’attività, comunque, che pur avendo una scadenza ben definita per quanto riguarda la presentazione dei risultati, si protrae nel tempo perché è chiaro che l’evoluzione tecnologica indurrà un costante aggiornamento delle Linee Guida”.
Ricevuto il mandato, il gruppo si è concentrato, nel periodo gennaio-marzo 2004, sul definire l’approccio metodologico da seguire, per poi giungere alla stesura di sei manuali distinti, che sono stati completati in questi ultimi mesi e che verranno presentati nel convegno indetto sull’argomento il 25 gennaio prossimo (vedi riquadro).
MARCO GENTILI
Coordinatore del gruppo di lavoro del Cnipa sulle linee guida per la qualità dei servizi Ict
Non obblighi, ma consigli
È importante sottolineare che queste Linee Guida non hanno carattere impositivo, ma hanno l’obiettivo di fornire alle amministrazioni un quadro di riferimento per l’appalto pubblico di servizi Ict a supporto sia della fase di negoziazione (per la definizione dei contratti) sia di quella di attuazione, per il governo dei contratti siglati. Come spiega Gentili: “Lo scopo è di andare a coprire tutto il ciclo di vita dell’acquisto, dalle fasi relative alla definizione di una strategia di procurement dei servizi Ict, passando per la definizione dei contratti e toccando tutto il tema delle modalità di appalto, fino alla puntuale descrizione di prodotti e attività e alla definizione degli indicatori di qualità da inserire all’interno dei contratti”. Si tratta di fornire indicazioni concrete e pragmatiche, immediatamente applicabili sia alle amministrazioni sia ai fornitori partecipanti alle gare e, successivamente, firmatari dei contratti. Inoltre, le Linee Guida non si riferiscono a un tipo di amministrazione in particolare, ma sono indifferentemente rivolte sia alle amministrazioni centrali sia a quelle locali che bandiscono gare per la fornitura di contratti Ict di una certa rilevanza economica.
Un aspetto importante dell’approccio adottato è il punto di vista scelto per la definizione della qualità, che vede la principale focalizzazione sul fruitore del servizio (ossia l’utente finale, sia esso il cittadino, l’impresa o un utente interno alla pubblica amministrazione), e sull’amministrazione che appalta il servizio, interessata ai processi di sviluppo e di erogazione messi in atto dal fornitore.
Nel prendere in considerazione tutte le possibili dimensioni della qualità che caratterizzano prodotti e servizi Ict, le Linee Guida forniscono indicazioni sia per la fase di sviluppo sia per quella di gestione operativa: le prime sono finalizzate ad attestare le prestazioni e l’usabilità del servizio offerto, vale a dire la sua capacità di supportare l’utente riguardo i parametri di funzionalità, affidabilità ed efficienza richiesti; le seconde, invece, servono per attestare l’erogazione del servizio (manutenibilità) e la gestione dei cambiamenti (portabilità).
Quaranta ‘mattoni’ per i contratti Ict
Uno dei principali problemi delle amministrazioni, soprattutto se piccole, è la descrizione del servizio Ict acquisito, che nei contratti è sempre alquanto scarna. Una descrizione incompleta e la mancanza di precisi criteri per definire la qualità attesa si traducono in un’ingovernabilità del contratto stesso, che nella maggior parte dei casi penalizza la pubblica amministrazione sul fronte della qualità del servizio erogata. Per Gentili, invece, delle specifiche modalità di misura della qualità, “…con indicatori che considerino il fatto che esiste in ogni fornitura una fisiologia dell’errore, ma che definiscano una soglia ben precisa di accettabilità di questi errori, devono essere chiaramente esplicitate in un contratto, anche perchè solo così si possono inserire delle clausole che prevedano penali”.
Le metriche per la misura della qualità vengono definite in modo molto puntuale nelle Linee guida, che entrano in profondità nel dettaglio dei diversi servizi Ict che possono essere oggetto di contratto, ma si tratta di indicazioni che poi le singole amministrazioni potranno fare proprie in funzione dello specifico contesto d’uso che determinerà il corretto rapporto qualità-prezzo. “Quello che abbiamo fatto – prosegue Gentili – è stato sezionare gli ipotetici contratti Ict in una serie di ‘mattoncini’, circa 40, ciascuno dei quali (sviluppo del software, gestione del software applicativo, eccetera) è stato descritto in termini di attività, prodotti e indicatori di qualità. La nostra ambizione è che un’amministrazione, al momento della stesura di una gara o di un contratto, invece di partire da un foglio bianco parta dalla nostra proposta, andando a integrare, modificare e tagliare laddove lo riterrà più opportuno”.
Sei manuali per il contratto ideale
In concreto, la proposta del Cnipa si traduce, come si è detto, in circa 1.300 pagine divise in sei documenti: un manuale d’uso, “Presentazione e utilizzo delle Linee Guida”; due manuali operativi, “Strategie di acquisizione delle forniture Ict” e “Appalto pubblico di forniture Ict”, due manuali di supporto, “Dizionario delle forniture Ict” e “Esempi di applicazione”; un manuale di riferimento, “Modelli per la qualità delle forniture Ict”. Vediamoli in dettaglio.
Il primo manuale è il documento introduttivo alle Linee Guida, che ne spiega l’approccio e le finalità. Il secondo illustra i vantaggi ed i rischi delle scelte che vanno fatte prima d’indire una gara di fornitura. I ragionamenti espressi vanno applicati al contesto in cui si trova l’amministrazione riguardo: le strategie di acquisizione dei servizi (full o selective outsourcing, business process outsourcing, insourcing e co-sourcing, joint venture, consorzi, project financing) con le conseguenti implicazioni organizzative, economiche ed operative; le strategie per il software applicativo (sviluppi ad hoc, reingegnerizzazione o riuso di software esistente, utilizzo di prodotti commerciali, utilizzo di software open source); le diverse tipologie di contratti e i loro contenuti; le modalità di stima delle dimensioni delle forniture (in particolare per lo sviluppo di software applicativo, i sistemi e le reti). Il terzo manuale, “Appalto pubblico di forniture Ict”, illustra le conseguenze derivanti da scelte ed approcci inerenti i contratti d’appalto, quelli in cui i fornitori si impegnano con propri mezzi e a proprio rischio a compiere l’opera o un servizio voluto.
Il “Dizionario delle Forniture Ict Elementari” raccoglie 40 voci, ordinate alfabeticamente (i ‘mattoncini’ cui si riferiva Gentili), ognuna dei quali rappresenta una specifica tipologia di fornitura tra quelle che il gruppo di lavoro ha ritenuto necessarie per rappresentare compiutamente i contratti Ict delle pubbliche amministrazioni. Scopo del manuale è di fornire “ricette” d’utilizzo immediato per rappresentare contrattualmente le esigenze dell’amministrazione, modificabili, copiabili e incollabili per l’elaborazione di contratti e capitolati tecnici. Gli “Esempi di applicazione” aiutano a comprendere le logiche d’utilizzo delle classi di fornitura Ict elementari contenute nel Dizionario con esempi pratici. Infine, il manuale relativo ai “Modelli per la qualità delle forniture Ict” illustra gli standard e le logiche adottate per la descrizione delle forniture elementari e la definizione della loro qualità.
Incontro per la qualità
Il 25 gennaio 2005 si terrà a Roma il convegno “Migliorare la qualità dei beni e servizi nei contratti Ict delle PA” nel corso del quale verranno illustrate le Linee Guida prodotte dal gruppo di lavoro del Cnipa di cui si parla nell’articolo. Sono previsti interventi del presidente di Confindustria, Luca Cordero di Montezemolo; del ministro per l’Innovazione e le Tecnologie, Lucio Stanca; del presidente di Federcomin, Alberto Tripi; del presidente della Fondazione del Politecnico di Milano, Gianpio Bracchi; del presidente del Cnipa, Livio Zoffoli e di esponenti del gruppo di lavoro. Ogni partecipante riceverà una presentazione delle Linee Guida unitamente a un Cd-Rom contenente tutti i manuali. Contestualmente al convegno, tutta la documentazione relativa all’argomento sarà resa disponibile sul sito Cnipa (www.cnipa.gov.it ).
